ОПО и ПТУ: в чем различия требований ПБ к ним? (часть первая)

Как известно, в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» проведены масштабные изменения в области промышленной безопасности (далее – ПБ). Было принято 10 актов Правительства Российской Федерации и 46 ведомственных актов (вместо отмененных 115 актов) в сфере ПБ. Ряду документов продлили сроки их действия, но как видно, реформирование продолжается. На повестке дня – предлагаемое дифференцирование требований к эксплуатации опасных производственных объектов (далее – ОПО) и передвижных технических устройств (далее – ПТУ) и изменения требований к ним, предусмотренные проектом федерального закона «О промышленной безопасности» (далее – Законопроект) (ID проекта 02/04/05-21/00115667).

Законопроектом в отношении ОПО и ПТУ устанавливаются следующие требования:

• к использованию и содержанию технических устройств (далее – ТУ) на ОПО, а также ПТУ;

• к управлению рисками возникновения и предотвращения аварий и инцидентов на ОПО, ПТУ;

• к эксплуатации зданий и сооружений (далее – ЗиС) на ОПО;

• к ведению сварочных работ на ОПО и ПТУ.

Полный пересмотр отраслевого закона о ПБ потребует приведения в соответствие всех подзаконных актов и подготовку новых, но обо всем по порядку.

Различия в терминологии

В Законопроекте понятия ОПО и ТУ, применяемое на ОПО, по сравнению с понятиями, используемыми в Федеральном законе от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ), не изменились.

Законопроектом предлагается новое понятие ПТУ – «указанные в Приложении 2 к настоящему Федеральному закону перемещаемые машины, создающие опасность для жизни и здоровья людей при стационарном использовании».

Самостоятельными элементами правового регулирования становятся уже два типа ТУ: передвижные (перемещаемые) и применяемые на ОПО. Сделан акцент на мобильности использования этих ТУ на различных производственных объектах. В приложении 2 к Законопроекту перечисляют виды машин, относящихся к ПТУ, и дополнительно уточняется: «перемещение которых возможно без несоразмерного ущерба их назначению». К их числу отнесены, в частности, передвижные установки, в которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 МПа пара, газа (в газообразном, сжиженном состоянии), и многие другие.

Это уточнение важно, потому что применение аналогичного оборудования, то есть оборудования, работающего под избыточным давлением более 0,07 МПа пара, газа (в газообразном, сжиженном состоянии), без уточняющего слова «передвижные» уже относит объект к категории ОПО, то есть не к ПТУ. При этом участки и площадки, на которых используются ТУ, подлежат регистрации как ОПО при соответствии критериям опасности, установленным в Приложении 1 к Законопроекту.

Но с другой стороны, если ПТУ являются ТУ, то есть они также являются оборудованием, работающим под избыточным давлением, несмотря на свою мобильность. В связи с чем объекты, на которых используются такие ТУ, отнесенные к ПТУ, также могут быть отнесены к ОПО, так как в Приложении 1 к Законопроекту нет уточняющих ограничений идентификации. При такой логике становится не понятно использованное в Законопроекте разделение требований к эксплантатам ОПО и ПТУ, если объект, на котором эксплуатируются такие ПТУ, также может быть идентифицирован как ОПО. Даже из названия федерального закона исключены слова ОПО.

Более того, в Законопроекте сделан акцент на ответственности руководителя ОПО за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре ОПО. Возможно, будут уточнения в этой части.

Критерии идентификации ОПО Законопроектом изменены. К примеру, предлагается к категории ОПО относить объекты, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные краны, управляемые из кабины или грузоподъемностью свыше 10 тонн, эскалаторы и пассажирские конвейеры в метрополитенах, канатные дороги, фуникулеры. Сейчас к ОПО относятся объекты, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы (за исключением лифтов, подъемных платформ для инвалидов), эскалаторы в метрополитенах, канатные дороги, фуникулеры.

Напомним, что по данным Основ государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 06.05.2018 № 198, в государственном реестре ОПО зарегистрировано более 170 тыс. объектов, из них:

• 2 тыс. объектов чрезвычайно высокой опасности (I класс опасности);

• более 7,5 тыс. объектов высокой опасности (II класс опасности);

• более 90 тыс. объектов средней опасности (III класс опасности);

• 71 тыс. объектов низкой опасности (IV класс опасности).

Очевидно, что новые критерии идентификации объектов изменят эти цифры.

Новые требования к ТУ на ОПО, ПТУ, а также к эксплуатации ЗиС на ОПО

Специальным требованиям ПБ, включая требования к эксплуатантам ПТУ, в Законопроекте отведена отдельная глава. Ряд обязанностей эксплуатантов ОПО и ПТУ не отличается, а именно, соблюдение требований ПБ, обеспечение проведения подготовки и аттестации работников в области ПБ, ведение учета аварий и инцидентов на ОПО и ПТУ, применение мер по защите жизни и здоровья людей в случае аварии на них.

Требование по организации и осуществлению производственного контроля за соблюдением требований ПБ установлено Законопроектом как в отношении эксплуатанта ОПО, так и ПТУ. При этом по решению эксплуатанта ОПО производственный контроль может осуществляться с применением системы дистанционного контроля ПБ.

Законопроект формирует правовую основу для дальнейшего внедрения и расширения сферы применения систем дистанционного контроля ПБ, в том числе для целей передачи в автоматизированном режиме в федеральный орган исполнительной власти в области ПБ информации о значениях параметров, определяющих безопасность ОПО. Организации, эксплуатирующие такие ОПО, будут освобождены от проведения плановых проверок соблюдения обязательных требований, являющихся предметом мониторинга ПБ. Напомним, что Трудовым кодексом Российской Федерации уже созданы правовые механизмы для дистанционного доступа федеральному органу исполнительной власти и его территориальным органам (государственным инспекциям труда в субъектах Российской Федерации) к наблюдению за безопасным производством работ и к базам электронных документов работодателя в области охраны труда.

Обеспечение постановки на учет каждого ПТУ до начала его эксплуатации в федеральных органах исполнительной власти в области ПБ устанавливается в качестве обязанности эксплуатанта ПТУ. При этом среди обязанностей эксплуатанта ОПО нет аналогичных обязанностей по учету ТУ, применяемых на ОПО. Как видно, эти требования по учету выведены на уровень федерального закона только в отношении ПТУ.

Законопроектом предусмотрено, что учет ПТУ необходимо осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. На сайте regulation.gov.ru в настоящее время размещены только паспорта проектов постановлений Правительства Российской Федерации «Об установлении порядка учета передвижных технических устройств» (ID проекта 02/07/05-20/00102067, 02/07/02-20/00099424). То есть на данном этапе рассматривается только вопрос целесообразности их разработки. Поэтому содержательную их часть сейчас изучить не представляется возможным. При этом не нужно забывать требования действующих федеральных норм и правил (далее – ФНП), которыми устанавливаются обязательные требования по учету ТУ, применяемых на ОПО. В случае принятия нового постановления Правительства Российской Федерации ФНП будут, очевидно, уточнены.

Приостанавливать эксплуатацию ПТУ в случае аварии или инцидента на нем, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, окружающей среде, является следующей обязанностью эксплуатанта ПТУ, при этом эксплуатант ОПО должен приостановить работы на ОПО или его части только в случае аварии. То есть произошедший инцидент на ПТУ будет основанием для его приостановки, а для ОПО – нет. При этом для ОПО предусматривается, в качестве обязанности их эксплуатанта, расследование и анализ причин возникновения инцидента на ОПО, а для ПТУ – только их анализ.

Предотвращать проникновение в опасную зону ПТУ посторонних лиц должен эскплуатант ПТУ, а эксплуатант ОПО должен предотвращать возможность свободного доступа на ОПО посторонних лиц. То есть для выполнения этих требований важно понимание в одном случае границ опасной зоны ПТУ, а в другом – границ ОПО.

Следующей обязанностью эксплуатанта ПТУ предусматривается осуществление или прекращение эксплуатации ПТУ на основании результатов технического освидетельствования, а также в соответствии с решениями, принятыми по результатам их технического диагностирования. При этом аналогичной обязанности эксплуатанта ОПО в отношении эксплуатируемых на них ТУ в Законопроекте нет.

Эксплуатант ОПО также среди прочего обязан обеспечивать:

• укомплектованность ОПО работниками в соответствии с требованиями его проектной документации;

• доступ работникам ОПО к нормативным правовым актам, устанавливающим требования ПБ;

• безопасность применения ТУ на ОПО;

• передачу в автоматическом режиме информации, обработанной системой дистанционного контроля ПБ на ОПО, оснащенном системой дистанционного контроля ПБ, в орган государственного регулирования ПБ или его территориальный орган (если ОПО оснащен системой дистанционного контроля ПБ).

Если эти обязанности включили в отношении ОПО, то их выполнение необходимо для обеспечения требований ПБ. Остается непонятным: почему они не включены в отношении ПТУ? Обеспечение доступа работникам к нормативным правовым актам, устанавливающим требования – одно из важных требований различных видов безопасности. Но такого требования нет в отношении эксплуатанта ПТУ.

Законопроектом предусмотрено, что эксплуатант как ОПО (что предусмотрено и сейчас), так и ПТУ обязан заключать договор обязательного страхования гражданской ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

Напомним, что «к опасным объектам, владельцы которых обязаны осуществлять обязательное страхование, относятся расположенные на территории Российской Федерации <…> ОПО, подлежащие регистрации в государственном реестре в соответствии с законодательством Российской Федерации о ПБ ОПО» (пункт 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»). Очевидно, что эта норма, в случае принятия новых требований Законопроекта, потребует изменения включением ПТУ в число опасных объектов, в отношении которых заключается договор обязательного страхования.

Обеспечивать проведение экспертизы ПБ, технического диагностирования ТУ, применяемых на ОПО, с учетом требований технической документации и ФНП – следующая обязанность эксплуатанта ОПО.

Напомним, что одновременно с установлением Законопроектом требований к проведению экспертизы ПБ подготовлен другой проект федерального закона, предполагающий передачу полномочий экспертов диагностам, позволяющий продлевать сроки эксплуатации ТУ, ЗиС на ОПО на основании решения руководителя эксплуатирующей организации. Предполагается, что принимать соответствующее решение будут с учетом результатов обследования технического состояния ЗиС, а также технического диагностирования ТУ, применяемых на ОПО. Работы смогут проводить как специалисты по техническому диагностированию и обследованию технического состояния ЗиС, так и эксперты в области ПБ. То есть это концентрация ответственности на руководителе организации. Государственная Дума в первом чтении приняла этот проект федерального закона. Отметим, что по понятным причинам в нем нет упоминания ПТУ, так как разделение на ОПО и ПТУ – это новшество, вводимое Законопроектом.

Кроме замены в ряде случаев экспертизы промышленной безопасности на техническое диагностирование, проектируемой нормой (подпункт 2 части 3 статьи 12 Законопроекта) предусматривается сокращение срока службы ТУ, при наступлении которого ТУ подлежит техническому диагностированию в целях принятия решения о возможности их дальнейшей эксплуатации. Предусмотрено, что при отсутствии в технической документации данных о сроке службы или назначенном ресурсе такого ТУ, диагностирование ТУ проводится, если фактический срок его службы превышает 10 лет. Сейчас этот срок составляет – 20 лет. Возможно, в этой части будут уточнения как законопроекта, так и упомянутого проекта федерального закона, находящегося в Государственной Думе.

Статья 12 Законопроекта, устанавливающая требования ПБ к ТУ, предусматривает обязанности специалиста по техническому диагностированию и эксперта в области ПБ при проведении ими технического диагностирования. Они обязаны, в частности, соблюдать установленные ФНП требования к проведению технического диагностирования. Разработка ФНП «Правила проведения технического диагностирования технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, и требования к его проведению» предусмотрена планом организации законопроектных работ Ростехнадзора, однако на regulation.gov.ru этих ФНП нет.

Статья 11 Законопроекта, устанавливающая требования ПБ к ЗиС ОПО, предусматривает обязанности специалиста по обследованию технического состояния ЗиС и эксперта в области ПБ при проведении ими обследования технического состояния ЗиС ОПО. Они обязаны среди прочего соблюдать установленные ФНП требования к проведению обследования технического состояния ЗиС ОПО. Разработка ФНП «Правила проведения обследования технического состояния зданий и сооружений на опасных производственных объектах» также предусмотрена планом организации законопроектных работ Ростехнадзора, однако на regulation.gov.ru этих ФНП также пока нет.

Как видно, Законопроект позволяет обследовать техническое состояние как ЗиС ОПО, так и ТУ не только диагностам, но силами экспертов в области ПБ. Предположительно, одной из причин являются возможные риски, связанные с качеством проведения их обследования диагностом (физическим лицом, соответствующим квалификационным требованиям соответствующего профессионального стандарта), а не профессиональными экспертами различного профиля по ПБ, как это организовано сейчас. Не говоря при этом еще и об ответственности, которую несет организация за нарушение требований ПБ и последствия возможных аварий не только с ущербом третьим лицам, но и причинением вреда окружающей среде.

Как известно, требования к техническому диагностированию ТУ в настоящее время установлены ФНП «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденными приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 № 420. В случае принятия Законопроекта, предположительно, они также потребуют уточнения.

Законопроектом вводятся требования эксплуатантам ПТУ по осуществлению мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на ПТУ. Отличие в том, что планирование и осуществление мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий предусматривается лишь для ОПО. Планирование мероприятий для ПТУ не предусматривается, возможно, потому что в отношении ТУ действующими ФНП уже предусмотрена разработка и утверждение инструкций, устанавливающих действия работников в аварийных ситуациях (в том числе при аварии), а для ОПО, в отношении которых предусмотрена обязательность разработки и утверждения планов мероприятий по локализации и ликвидации аварий, не требуется разрабатывать отдельные инструкции. При этом Законопроектом предусмотрено, что работники, деятельность которых связана с эксплуатацией ПТУ, обязаны в установленном порядке участвовать в проведении работ по локализации аварии на ПТУ.

Конец первой части. Продолжение здесь.