Ведомственные разъяснения: какими они бывают, их статус и ревизия?

Как известно, содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам. В Федеральном законе от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – Закон № 247-ФЗ) правовой определенности и системности отведена отдельная статья. При этом у правоприменителя все равно иногда возникают вопросы к уполномоченным органам, так как им необходимы разъяснения в отношении уже установленных норм.

Существует также мнение, что организации считаются действующими добросовестно, если они придерживаются официальных рекомендаций федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВ). Для них такие уточнения принятых норм служат своеобразной «страховкой». Правильно ли такое мнение? Давайте разбираться вместе. Сегодня в поле нашего зрения – различные виды разъяснений, их правовой статус и дальнейшие перспективы.

Официальные разъяснения обязательных требований

Закон № 247-ФЗ наделил ФОИВ полномочиями на издание официальных разъяснений обязательных требований (далее – Официальные разъяснения). Они выдаются ФОИВ в отношении принятых ими нормативных правовых актов (далее – НПА) исключительно в целях пояснения их содержания. Официальные разъяснения не могут устанавливать новые обязательные требования, а также изменять их смысл и выходить за пределы разъясняемых обязательных требований.

Официальные разъяснения утверждаются руководителем (заместителем руководителя) ФОИВ. В качестве примера реализации этих полномочий можно привести распоряжение Минтранса России от 29.06.2022 № АК-173-р «Об утверждении официальных разъяснений обязательных требований, установленных пунктами 4 и 8 Требований к производственно-технической базе оператора технического осмотра, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 9 июля 2020 г. № 232».

Как видно, это распоряжение об утверждении Официального разъяснения, подписанное Первым заместителем Министра, а не письмо или прочий документ. При этом нужно обратить внимание на то, что это и другие Официальные разъяснения не опубликованы на официальном сайте publication.pravo.gov.ru.

Правовой статус таких разъяснений предполагает, что ими обязаны руководствоваться ФОИВ, осуществляющие полномочия по государственному контролю (надзору). При этом деятельность лиц, обязанных соблюдать обязательные требования, и действия их работников, осуществляемые в соответствии с Официальными разъяснениями, не могут квалифицироваться как нарушение обязательных требований.

Так как Законом № 247-ФЗ не определены случаи, когда утверждение Официальных разъяснений является обязательным (также не определены сроки их утверждения), поэтому, предположительно, ответы на запросы организаций не всегда подписываются руководителями ведомств (их заместителями).

Разъяснения должностных лиц ФОИВ

Разъяснения по вопросам применения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248) уполномочено выдавать Минэкономразвития России. Более того, министерство уполномочено также разъяснять положения Закона № 247-ФЗ. Не будем на нем долго останавливаться, более актуальный для предприятий такой вид разъяснений, как консультирование (статья 50 Закона № 248-ФЗ).

Консультирование осуществляется должностным лицом контрольного (надзорного) органа по обращениям контролируемых лиц и подразумевает выдачу разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Оно может осуществляться должностным лицом контрольного (надзорного) органа по телефону, посредством видео-конференц-связи, на личном приеме либо в ходе проведения профилактического, а также контрольного (надзорного) мероприятия. По итогам консультирования информация в письменной форме контролируемым лицам не предоставляется, за исключением случаев, установленных положением о виде контроля.

Положением о виде контроля среди прочего определяются порядок консультирования, перечень вопросов, по которым осуществляется консультирование, в том числе перечень вопросов, по которым осуществляется письменное консультирование. То есть в случаях, предусмотренных положением о виде контроля, консультирование по однотипным обращениям контролируемых лиц и их представителей осуществляется посредством размещения на официальном сайте контрольного (надзорного) органа в сети Интернет письменного разъяснения, подписанного уполномоченным должностным лицом контрольного (надзорного) органа. В качестве примера такого консультирования можно привести информационное письмо МЧС России по вопросам обучения мерам пожарной безопасности от 04.05.2022 № ИВ-19-751. Оно размещено на сайте МЧС России (https://www.mchs.gov.ru/dokumenty/6185). Документ подписан директором Департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России Р. Ш. Еникеевым.

Важно напомнить, что у контролируемого лица есть право направить запрос о предоставлении письменного ответа в сроки, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ). Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (есть исключения). За нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, а также за неправомерный отказ предоставить информацию предусмотрен штраф в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб. (статьи 5.39 и 5.59 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях).

Напомним также, что НПА издаются ФОИВ в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, при этом издание НПА в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается (абзац 2 пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009). Таким образом, последний абзац ведомственных писем, как правило, содержит следующую информацию: «настоящее письмо не содержит правовых норм, не направлено на установление, изменение или отмену правовых норм, а содержащиеся в нем разъяснения не могут рассматриваться в качестве общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера». Следовательно, эти разъяснения, предоставляемые в соответствии с Законом № 59-ФЗ, официальными в понимании Закон № 247-ФЗ признаваться не могут, поэтому не все разъяснения будут порождать правовых последствий, предусмотренных Законом № 247-ФЗ (часть 3 статьи 14).

Руководства контрольных (надзорных) органов

Закон № 247-ФЗ наделил ФОИВ также полномочиями на издание руководств по соблюдению обязательных требований (далее – Руководства). Посредством выпуска Руководств осуществляется информирование контролируемых лиц (часть 5 статьи 14 Закона № 247-ФЗ и подпункт 5 пункта 3 статьи 46 Закона № 248-ФЗ). Руководства, разработанные и утвержденные в соответствии с Законом № 247-ФЗ контрольные (надзорные) органы обязаны размещать и поддерживать в актуальном состоянии на своем официальном сайте в сети Интернет.

В Руководства включаются пояснения относительно способов соблюдения обязательных требований, примеры соблюдения обязательных требований, рекомендации по принятию контролируемыми лицами конкретных мер для обеспечения соблюдения обязательных требований. Такое руководство не может содержать новые обязательные требования. В качестве примера можно привести руководство «Профилактика нарушений. Доклад с руководством по соблюдению обязательных требований, дающих разъяснение, какое поведение является правомерным, а также разъяснение новых требований нормативных правовых актов за II квартал 2022 года. Перечень нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования. Руководство по соблюдению обязательных требований» (утв. Рострудом).

Важное уточнение, Руководства применяются контролируемыми лицами на добровольной основе.

Руководства по безопасности

Следующая категория разъяснений – руководства по безопасности – появилась значительно раньше требований Закона № 247-ФЗ по изданию Руководств. Федеральным законом от 03.07.2016 № 283-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ФОИВ в области промышленной безопасности был наделен правом утверждать руководства по безопасности, содержащие разъяснения требований промышленной безопасности и рекомендации по их применению (пункт 5 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).

К примеру, Руководство по безопасности «Рекомендации по использованию в угольных шахтах транспортных машин с дизельным приводом», утвержденное приказом Ростехнадзора от 12.01.2016 № 7. Это руководство по безопасности носит рекомендательный характер. При этом в настоящее время подготовлен проект приказа Ростехнадзора «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкция по применению в угольных шахтах транспортных систем с дизельным локомотивом"» (ID проекта 02/08/08-22/00130101). Эта инструкция содержит предлагаемые, но, в отличие от рекомендаций, уже обязательные требования (в случае их принятия).

Являются ли руководства по безопасности и Руководства (руководства по соблюдению обязательных требований) одними и теми же документами в правовой иерархии (т. к. они предусмотрены различными федеральными законами), смогут компетентно ответить лишь уполномоченные ФОИВ. Но если судить по тому, что в преамбуле приказа Ростехнадзора от 01.02.2022 № 22 «Об утверждении Руководства по безопасности "Рекомендации по аэрологической безопасности угольных шахт"» упоминается статья 14 Закона № 247-ФЗ, то возможно речь идет про документы одной юридической силы в правовой иерархии.

Ревизия разъяснений

Ранее сообщалось, что разъяснения кладут под «гильотину». Реформа контрольно-надзорной деятельности после инвентаризации обязательных требований спустилась на уровень ведомственных разъяснений. В рамках «гильотины разъяснений» подобные документы планируется систематизировать. Предполагается, что произойдет это еще до конца 2022 года.

Сейчас в работе «гильотины разъяснений» задействовано 45 ведомств – пока речь идет примерно о двух сотнях разъяснительных документов, но на самом деле, отметил Александр Литвак, их может быть «кратно больше». До 1 июля ведомства должны были проинвентаризировать свои разъяснения (результаты пока не объявлены). До 1 сентября они будут оцениваться рабочей группой в Правительстве Российской Федерации на предмет актуальности, содержания и соответствия полномочиям ведомств. По итогам будут приняты решения об отмене, актуализации, сохранении разъяснений или же об издании новых. В случае необходимости эта работа может вылиться и в правку НПА. Актуализированный перечень разъяснений в итоге должен быть включен в единый реестр обязательных требований (далее – Реестр), в котором сейчас числятся почти 5 тыс. актов и 239 тыс. требований.

«Сейчас Реестр аккумулирует сведения о более чем пяти тысячах нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования. Основная цель – сформировать справочники обязательных требований, необходимые для использования системами в сфере контрольно-надзорной деятельности. В перспективе эти данные позволят получать актуальную аналитику по наиболее проблемным для бизнеса обязательным требованиям – количество выявленных нарушений, статистику обжалования результатов проверок в разрезе конкретных требований. В итоге Реестр станет инструментом информирования предпринимателей», – сообщили в пресс-службе Минэкономразвития России.

Кроме того, Реестр станет единой базой для документов ФОИВ, разъясняющих обязательные требования. По итогам реализации проекта по пересмотру разъяснений, выпущенных ФОИВ, актуализированные документы разъяснительного характера должны быть размещены в Реестре.